行政案例裁判要旨(行政案件裁判方法)

001、上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的内部监督行为，一般不属于行政诉讼受案范围。

——李某刚诉北京市西城区人民政府不履行法定职责案(2016)最高法行申1820号

【裁判观点】

(1)《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定的)“法定职责”，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，一般不包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。行政管理相对人申请履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，一般应当向直接具有管辖职权，能够直接解决其具体请求的行政机关提出。行政管理相对人对具有管辖职权的行政机关的处理不满意，可以向上级行政机关或者同级人民政府投诉、举报、反映，要求上级行政机关或者同级人民政府监督、督促具有相应管辖职权的行政机关依法履行职责；上级行政机关或者同级人民政府也有权依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及相关法律规定进行相应处理。但行政管理相对人对上级行政机关或者同级人民政府的处理不服，以上级行政机关或者同级人民政府为被告，要求人民法院责令上级行政机关或者同级人民政府履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责的，一般不属人民法院行政诉讼的监督范畴。

(2)根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项之规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的起诉，人民法院可以迳行裁定驳回起诉。因此，针对原告以上级行政机关或者同级人民政府为被告而提起的不履行法定职责违法之诉或者要求履行法定职责之诉，人民法院如无需实体审查即能得出被告明显不具有诉请履行法定职责的，可以迳行裁定不予立案或者驳回起诉，而无须进入实体审理后再作出驳回其诉讼请求的实体判决，以保障各方权益，减轻司法成本，引导诉讼权利正确行使。

002、人民政府不履行层级监督职责的行为，一般不属于行政诉讼受案范围。

——石某等诉江苏省人民政府不履行法定职责及行政复议案(2017)最高法行申143号

【裁判观点】

人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照《行政诉讼法》的规定进行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作监督，但上级人民政府该职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，依法应当裁定不予立案或者驳回起诉。

003、行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，一般不属于行政诉讼受案范围。

——邵某华诉浙江省杭州市西湖区人民政府不履行法定职责案(2017)最高法行申1129号

【裁判观点】

可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为，并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，亦即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关所作的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政管理相对人可以直接针对对其权利义务产生影响的对外发生法律效力的行为，以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告，提起行政诉讼。而上级行政机关对下一级行政机关的执法过错行为的调查及追责，既是行政机关上下级之间的内部管理行为，也是行政机关上下级之间的内部监督行为。不论内部监督行为的结果如何，都不对申请人的权利义务产生直接影响。因此，针对下一级行政机关的执法过错行为，不论上一级行政机关是否立案调查，是否做出相应决定，当事人对相关决定是否接受，均不属于人民法院司法监督范畴，也非行政诉讼受案范围。

004、行政机关根据法院执行裁定作出的、未设定相对人新的权利义务的告知行为，不属于行政诉讼受案范围。

——蔡某凤诉上海市黄浦区人民政府执行通知及强拆行为案(2017)最高法行申190号

【裁判观点】

(1)《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(六)项（该文件已废止，相关规定参见2018年2月6日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(十)项）规定，公民、法人或者其他组织不服对其权利义务不产生实际影响的行为而提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政机关根据法院生效裁定作出的告知书，仅是告知行政相对人法院生效裁定的主要内容，没有独立的决定事项，未对相对人设定新的权利义务，因此不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

(2)市县人民政府根据人民法院准许强制执行补偿决定的裁定实施的强制搬迁行为，不属于可诉的行政行为，但原告主张超出行政裁定执行范围造成财产损失的除外。

005、行政机关作出的会议纪要不直接设定当事人权利义务、不直接对外发生法律效力的，通常不属于行政诉讼受案范围。

——北京世纪佳联教育技术发展有限公司诉山东省日照市人民政府行政案(2016)最高法行申2711号

【裁判观点】

会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务产生影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围，主要审查其是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响，是否依法需要通过其他行政行为才能实现其效力。行政机关作出的会议纪要，不直接设定当事人权利义务、不直接对外发生法律效力的，通常不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

006、行政机关内部监督行为依职权外化，对相对人权利义务造成影响的，属于行政复议受理和行政诉讼受案范围。

——申某忠诉河南省郑州市人民政府不予受理行政复议决定(2016)最高法行申87号

【裁判观点】

公民、法人或者其他组织可以向行政机关隶属的人民政府或其上一级人民政府提出申诉、控告，但与以直接救济行政相对人权利为目的的复议和诉讼制度有所不同，申诉或控告可以成为启动上下级行政机关之间内部监督的线索，不直接和必然启动内部监督程序。是否启动内部监督程序以及程序启动后如何处理，属于行政机关内部管理范畴，原则上不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。只有在上级行政机关撤销或者改变原行政行为以及作出新的影响当事人权利义务关系的行政行为时，这种内部监督行为才外化为可复议和诉讼的行政行为。

007、上下级行政机关之间作出的请示、批复等内部行政行为，通常不产生外部法律效力，不属于行政诉讼受案范围。

——王某宏诉宣城市人民政府房屋拆迁行政决定案(2016)最高法行申275号

【裁判观点】

上下级行政机关之间的请示、批复等内部行政行为，通常不会直接设定和影响当事人的权利义务，不属于行政诉讼的受案范围。当事人可以依法直接起诉具有法定职权的行政机关作出的发生法律效力且对其权利义务直接产生影响的行政行为。

008、行政机构撤并、内部人员分流、人事档案交接等事项，不属于人民法院行政诉讼主管工作的范围。

——王某生诉山西省太原市杏花岭区人民政府履行行政义务案(2016)最高法行申1744号

【裁判观点】

(1)根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等规定，县级以上地方人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。机构的撤销合并以及因此而作出的人员分流决定，不属于行政诉讼受案范围。

(2)《干部档案工作条例》第三十三条规定，干部工作调动或职务变动后应及时将档案转给新的主管部门。《机关档案工作条例》第二十六条、第二十七条也规定，机关撤销或合并时，必须将本机关包括人事档案在内的全部档案进行认真整理、妥善保管，并根据不同的情形向有关机关移交。因此，在机构撤并的情况下，因未做好档案移交工作导致档案丢失的，当事人可向新的负有接收人事档案义务的机关主张相应的权利。同时，也可以根据《干部档案工作条例》第三十七条的规定，要求同级党委组织部门研究解决干部档案工作中的问题。干部档案的移交涉及行政机关之间的工作衔接，不属于行政诉讼受案范围。

(3)《公务员法》第一百零六条的规定，公务员以及法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，适用公务员法的有关规定。而根据《公务员法》第十条的规定，包括退休在内的公务员管理工作由公务员主管部门负责，地方人民政府不具有办理退休手续的法定职责。

009、历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围。

——唐某鑫诉江苏省南京市鼓楼区人民政府行政赔偿案(2017)最高法行申5号

【裁判观点】

根据法发(1992)38号《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定，参照《城乡建设环境保护部印发〈关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见〉的通知》，对社会主义改造等历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法裁定不予立案或者驳回起诉。

010、行政相对人针对信访答复意见提起的不履行职责等诉讼请求，不属于行政诉讼受案范围。

——翁某华诉江苏省东台市人民政府行政管理案(2017)最高法行申682号

【裁判观点】

(1)行政机关所有不履行职责的行为，并非都必然属于行政诉讼受案范围，人民法院不可能通过司法审查方式来监督行政机关履行所有其应尽的职责和义务。由于行政权的复杂性以及行政职责来源的多样性，人民法院对行政机关不履行职责行为是否应予司法监督和审查，要结合行政机关行使行政权力的性质以及相应职责的不同来源予以综合判断，同时还要考虑当事人申请履行职责所保护的权利，是否属于行政诉讼法保护的权利范围和权利种类。

(2)行政相对人基于信访答复意见提起的不履行职责等诉讼，不宜纳入行政诉讼受案范围，如人民法院对此类案件进行审查，则必然涉及对信访复核意见合法性的评价、信访复核意见内容的判断以及对下级行政机关是否履行了信访复核意见等内容的实体审查，此实际上是将信访事项又重新导入司法诉讼程序，最终可能形成信访和诉讼的恶性循环，因此人民法院原则上不宜将信访事宜纳入行政诉讼受案范围。

011、行政机关针对信访事项作出的复查、复核意见等行为，不属于行政诉讼受案范围。

——吉某琪诉苏州市吴江区人民政府行政纠纷案(2016)最高法行申364号

【裁判观点】

根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》[(2005)行立他字第4号]第二条，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。故当事人不服前述信访答复，起诉该信访事项，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

012、行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，一般不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。

——沈某华诉江苏省公安厅行政撤销及履行法定职责案(2017)最高法行申4409号

【裁判观点】

公民、法人或者其他组织对行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不服的，通常不能申请行政复议或者提起行政诉讼，除非该行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。

013、行政机关自主或者依其他机关请求，就其职权范围内特定事项作出的具有独立意思表示的行政确认行为，属于可诉的行政行为；但是行政机关的行为仅系对已存在文件的摘录或事实行为的客观描述，未设定行政相对人新的权利义务的除外。

——黄某星诉江苏省财政厅不予履行复议职责案(2017)最高法行申28号

【裁判观点】

国有资产管理局根据人民检察院要求，将企业资产性质界定为国有资产，属于依其自身意志，行使行政职权作出的产权界定行为，该行为已经对行政管理相对人设定了行政法上的权利义务关系，依法属于可诉的行政行为。

014、行政机关签订的招商引资协议，可以认为属于行政协议。

——香港斯托尔实业(集团)有限公司诉泰州市海陵区人民政府等招商引资协议案(2017)最高法行再99号

【裁判观点】

(1)行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应结合以上要素和协议的主要内容综合判断。

(2)民事协议与行政协议、民事诉讼与行政诉讼，一般仅具有法理分工和管辖指引功能。审理行政协议案件既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。区分民事协议与行政协议、民事诉讼与行政诉讼，更多应考虑审判的便利性、纠纷解决的有效性、裁判结果的权威性以及上下级法院间的一致性，也应考虑何种诉讼更有利于对行政权力的监督和公共利益的维护。

(3)《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法〔2004〕96号)第三条规定：“人民法院审查行政行为的合法性时，原则上实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。”《行政诉讼法》是我国行政诉讼程序的基本法，根据上述适用法律规范标准，对《行政诉讼法》修改后的条款，除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往的，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用新的规定进行裁判。由于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一7项是有关行政诉讼受案范围的规定，属于人民法院行使裁判职权专属事项，依法即具有溯及力。

015、行政协议诉讼的受案范围，不限于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的四种情形。

——蒋某玉诉重庆高新区管委会与重庆高区征地服务中心行政协议纠纷案(2017)最高法行再49号

【裁判观点】

(1)行政协议诉讼的受案范围不应仅限于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的四种情形，而应包括所有的行政协议争议。行政协议是指行政机关在行使行政职权、履行行政职责过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。就争议类型而言，除《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项所列举的四种行政协议争议外，还包括协议订立时的缔约过失，协议成立与否，协议有效无效，撤销、终止行政协议，请求继续履行行政协议、采取相应的补救措施、承担赔偿和补偿责任以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。将行政协议诉讼的受案范围仅理解为《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的四种情形，既不符合现行行政诉讼法、合同法及其司法解释的相关规定，也可能会出现以下问题：一是如将相关行政协议争议纳入民事诉讼，既造成了同一性质的协议争议由行政民事分别受理并审理的混乱局面，又增加了行政裁判和民事裁判不一致的风险，不利于彻底化解行政协议纠纷；二是如相关行政协议争议不纳入行政诉讼的受案范围，又因其行政性民事诉讼不予受理，极易造成行政诉讼和民事诉讼均不受理的尴尬局面，亦有悖于现代行政诉讼为公民、法人或者其他组织提供无漏洞、有效的司法保护的主要宗旨；三是将相关行政协议争议排除出行政诉讼的受案范围，意味着有关行政协议争议游离行政法制轨道，既不能及时有效地依法解决相关行政争议，也不利于监督行政机关依法行使职权。

(2)确定行政诉讼被告应当考虑的因素。确定行政诉讼被告时，应当考虑以下四个要素：一是在程序上，受公民、法人或其他组织起诉，且由人民法院通知应诉的机关或组织；二是在实体上，行使国家行政管理职权职责并作出行政行为(作为或者不作为)，且该行为被公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益的机关或者组织；三是在组织上，属于能够独立承担法律责任的机关或组织，亦即行政主体；四是在方便性上，即使不属于行政主体，为便利当事人诉权的行使，通过法律、法规或者规章授权亦可将非行政主体的组织在行政诉讼中作为被告。上海虹口律师事务所